Q:什么是四分之一条款？四分之一条款是什么意思？
“四分之一条款”内容
1953年颁布并于1979年，1995年的两次修改后的《选举法》 “第十四条：省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”
“第十二条 自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。在县、自治县的人民代表大会中，人口特少的乡、民族乡、镇，至少应有代表一人。……”
“ 第十六条 省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”
因此有人把这一规定称之为“四分之一条款”。
四分之一的条款的法律规定以及制定的历史背景
新中国成立后，我国在人大代表选举中一直实行的是按比例原则配置选举权制度，这与我国的基本国情紧密相关。1953年2月11日，我国第一部选举法在中央人民政府委员会第二十二次会议上获得通过。这一法律明确规定，城乡人大代表可以代表不同的选民人数。在选举全国人大代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍，也就是说，农村每一选民的实际选举权是城市每一选民的八分之一；在选举省、县人大代表时，农村每一选民的选举权则分别是城市每一选民选举权的五分之一和四分之一。 这些在选举上城乡不同的规定，就某种方面来说，是不完全平等的。
而当时的背景是，我国人口构成的工农比例相差非常悬殊，如果按照统一标准分配代表名额，农民代表所占的比例就会大大超过工人代表的比例。只有规定城市和乡村代表分别代表不同的人口比例，才能保证工人阶级在各级人大代表中占相对多数。
正如邓小平同志在1953年关于选举法草案的说明中指出的，“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”，“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度”，“过渡到更为平等和完全平等的选举”。
1979年7月1日，我国第二部选举法即现行选举法，由五届全国人大第二次会议通过。有关人大代表选举中城乡不同比例的规定，在这一法律中没有变化。1995年2月28日，我国第三次修改了现行选举法。这次修改，将原来全国和省、自治区这两级人大代表中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的八比一、五比一，统一改为四比一。
无疑，这使城乡居民的选举权向更为平等的方向迈出了一大步。1953年我国第一部选举法根据我国当时的实际情况，对农村与城市每一代表所代表的人口数的比例做了不同的规定。四十多年来，特别是改革开放十多年来，我国政治、经济、文化已经有了很大的发展，城乡人口比例也有较大的变化，应当根据新的情况，缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例。农村选民的选举权被统一规定为城市选民选举权的1/4。虽然修改后的选举法比以前相比有了一定的进步，但远没有实现城乡公民选举权的平等。
四分之一条款规定的现状分析
《宪法》在第三十三条规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。并且《选举法》中规定除因刑事犯罪被依法剥夺或未达法定年龄而不能行使外，公民应当平等享有政治权利。选举权和被选举权作为首要的政治权利，更应受到法律的平等保护。然而， “四分之一条款”并未赋予农村居民与城镇居民同等效力的选举权，在文字内容上已经违反了平等原则，不仅无宪法依据，更可能是对宪法原则和精神的违背。
从建国伊始到改革开放之初，我们从当时农民占大多数、人民群众的文化素质和生活水平较低的国情出发，为保障人民代表来源的广泛性而不赋予农民平等选举权，即便说这种做法有利于实现实质的人民民主，然而时至今日，忽视城乡结构变化，城市化进程加快，城镇人口比重显著上升的现实，四分之一条款已经很不合时宜。
首先，四分之一条款造成农村人口不能在人大中得到充分代表。
从1953年《选举法》开始，我国农村人口和城镇人口的选举权便处于不平等状态。现行1995年《选举法》规定，在分配全国和地方各级人大（除乡人大）代表名额时，按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数分配。这样一来，农村人口在人民代表大会中的被代表权便只有城市人口的四分之一。
按照国家统计局2000年第五次人口普查的数据，我国大陆有8亿农村人口，占总人口的64%，城镇人口4亿5千多万，占总人口的36%.但按照四分之一条款，8亿农民的被代表权只相当于2亿城镇人的被代表权。本来农村人口是城镇人口的近2倍，但在选举权上，却连城镇人口的1/2也达不到。农村人口本来占人口的多数，但在代表权数上却成为少数，按照少数服从多数的原则，处于从属地位。从多数到少数转变的关键，便是这个1/4条款。之所以各种歧视农民的法律法规（包括《选举法》）长久不能废除，不能说与农民在权力机构中的少数地位没有关系。
其次，四分之一条款对农民较多的省份和地方不利，由于各级人大按照四分之一条款分配代表名额，造成四分之一条款对农民较多的省份和地方不利。2007年3月十届全国人大在分配各省、市、自治区代表名额时，规定城市每24万人选代表1人，农村每96万人选代表1人。由此可以看出，河南、四川、河北、湖南、广东、贵州、广西、甘肃、浙江、福建、江西、安徽这些农村人口比例较大的省份，每一代表所代表的人口数（超过50万），都是北京、上海、天津平均每一代表所代表的人口数的两倍甚至更高。农民是人民中的弱势群体，农民人口较多的省份大多是弱省、穷省，四分之一条款使得这些弱省、穷省的力量进一步削弱。
全国人大如此，地方人大也如此。倘若废除四分之一条款，各省人大中，农民较多的地市将得到比现在更多的代表，各地市人大中，农民较多的县将得到较多的代表，各县人大中，农民较多的乡镇将得到较多的代表。总之，各农村人口较多的地方，将不致被进一步削弱，而在人大这一权力机构中获得起码的、形式上的平等。
最后，四分之一条款不但对8亿农民不利，也对各级人大和政府的权威不利。我国是社会主义国家，《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”地方人大的权力来自各地方人民的授权，全国人大的权力来自全国人民的授权。但四分之一条款却使得我国13亿人民只有6亿5千万个授权，其中4亿5千万来自4亿5千万城镇人口，2亿来自8亿农民。中华人民共和国一切权力属于人民是属于13亿人民，13亿人民却只有6亿5千万个的授权。四分之一条款“克扣”了13亿人民权力的一半权力，而克扣人民权力，就是克扣人民政府的权力。建立在6亿5千万个授权基础上的全国人大的权力大，还是建立在13亿个授权基础上的全国人大权力大?13亿人民的授权，肯定大于6亿5千万人民的授权，代表13亿人民公意的政府，将是世界上最具有权威的政府。
废除四分之一条款，意味着各级人民政府的权力基础的扩大，也意味着各级人民政府权威的加强。我国《宪法》规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”中央政府之所以能够统一领导地方政府，是因为中央政府得到了全国13亿人民的授权，而地方政府只得到地方人民的授权。整体大于部分，少数服从多数，因此地方服从中央。所以要加强中央政府的权威，就要扩大中央政府的授权基础；而要在中央统一领导下发挥地方的主动性和积极性，也要扩大地方政府的授权基础。
四分之一条款的废除与平等选举权的实现
社会性文化造就了机会，而要确保所有公民的自由和平等，就要首先确保他们有平等的成员资格和平等获取机会的途径。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表则构成了各级国家权力机关的组织细胞。等量的人口产生等量的代表，这是选举权平等原则的直接体现。从理论上讲，只有农村与城市每一代表所代表的人口数相同，才能称之为选举权的完全平等。
民主制的核心就是让每个人都有政治上的说话权利。以所谓素质的高低去区分选举权的多少，是对民主制度缺少基本的了解。如果说有的人水平低、能力低就不让他们说话，就只能由那些聪明人来代表他们说话，那就用不着民主选举了。要保证占人口多数的农民真正能够依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，要使农民享有广泛的权利和自由，要尊重和保障作为人权重要组成部分的农民的平等权，那么最根本、最为急迫，同时又最为人们所忽视的，莫过于实现选举权上的平等。
《宪法》第33条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”选举权是宪法明文规定的公民重要的基本权利,但农业人口、农民的选举权被《选举法》剥夺了3/4,反过来说，选举法不正当地使市民拥有4倍于农民的选举权。“可以认定，现行选举法与宪法的平等原则相左。对于不符合宪法精神的法律，根据《立法法》第78条：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例、规章都不得同宪法相抵触。”应该及时予以修正。
（一）平等选举权对占人口七成多的农民的意志和利益表达至关重要
作为国家权力机关的人民代表大会，代表着人民的意志和利益，人民代表大会的全体成员整体地代表着人民的意志和利益。但是每一代表却只是选举产生他的那一部分群众的意志的代表，并接受这部分群众的监督。在采取地域选举的情况下，每一个人民代表基本上是本选区或者本地域的群众意志和利益的代表者。在采取职业选举或按阶层选举的情况下，则每一人民代表是本行业或者本阶层的群众意志和利益的代表者。
从对人民代表行使罢免权的角度看，每个代表联系选民和接受监督往往以本选区为限，外选区是不能对他进行罢免的。而且从人民代表同选民或者选举单位的关系来说，代表不应是全体人民的代表，也不能要求一个代表去联系全体人民。
以上可以看出，人民代表大会中由农民选出的代表席位对于农民的意志和利益的表达至关重要。正是由于选举法从解放初期到现在对城乡都有明显的差别对待，才造成农民今天政治、经济、文化、教育上的弱势地位，成为中国当代“最大的弱势群体”，即最需要帮助的人群。
（二）平等选举权是社会发展的趋势
随着形势的发展，特别是改革开放近三十年来，各方面的情况都发生了较大的变化，这种按城乡人口不同比例确定代表名额规定的不合理性开始显现。
在广大现代农民中间不乏各类优秀人才，他们深入了解我国的国情，能代表普通群众的意愿，并以此为基点来考虑国家的前途。因此，扩大农民代表所占的代表比例，实现选举权的完全平等，有助于进一步提高人民代表大会在我国现实生活中的地位和作用。另外，从农村城镇化的进程看，如今的城乡人口比例也发生了根本性变化。从农村社会阶层构成看。农村近三十年改革开放的结果之一，就是使农村的社会阶层构成发生了新的变化，出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外贸企业的管理技术人员、个体户、私营业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层。单凭农村户口来确认农民身份，并将他们简单地排除在工人阶级、知识分子行列之外，有失公允。过去实行按比例原则配置选举权制度，最主要和最直接的原因是我国人口比例的城乡巨差。随着时间的推移，按比例原则配置选举权的基础逐渐发生了变化，使实现城乡居民选举权平等有了必要的前提和基础。
1979年《选举法》制定，当时有人批评“四比一”的做法，但不少人的理由是，农村人口多，整体上文化素质不高，如果实行平等的选举权，就会影响整个代表队伍的素质，因此，主张实行差别选举权。在《中国选举状况的报告》一文中，根据对农民选举意识和选举的调查和分析，发现在各种类型的选民意识和选举行为积极性的调查数字都反复显示，农民表现的选举积极性明显高于城市农民，高于其他许多职业身份的人，包括大学生和知识分子。他们远不是人们所认为的那些不懂民主，缺少行使民主权利能力的愚昧的一群，而是有很强的民主要求和民主能力，对选举相当积极的一群。中国是一个以农民为主的社会主义国家，中国的政策法律就应客观地反映中国农民占大多数这一实际国情。
（三）要全面实现城乡公民选举权平等，还要注重保障流动农民的选举权。
一般的农民无论是从法律规定还是事实上都没有与非农业人口平等的选举权，而流动农民的选举权则更是无法得到保障实施。农村改革以来，随着城市化进程的不断加快和城乡贫富差距的不断扩大，出现了农村人口大量流动的现象，根据农业部调查数据显示，2002年农村劳动力外出就业超过9400万人。这些流动人口大多属于“离土不离乡，但没有脱籍”的农民，他们长年的居住地和工作地已不在原籍，而户籍仍在原地，如果按照户籍标准，他们只能在户籍地参加选举。这就给这部分人参加选举带来了很大的困难。虽然我们在媒体上偶尔看到外出村民包车甚至包机回村参加选举的新鲜事，但是更多外出人口由于与原户籍所在地缺乏紧密的利益关联或者选举成本太高，没有或没能参加选举。因此，绝大多数农村流动人口事实上是游离于选举之外的。对于与他们关系相当密切的实际居住地和工作地来说，由于他们的职业，由于他们的家庭出身，甚至由于他们的教育程度，农民工的政治权利反而是长期被人遗忘的。他们同样是共和国公民，只因为他们是所谓的“暂住人口”，他们的选举权和被选举权长期没有引起重视。
